日本自明治維新開始至今走過了漫長的城市治水歷程，先后經歷了萌芽起步、快速發(fā)展、提質增效和系統化4個主要階段。明治維新推動了城市水系統萌芽。第二次世界大戰(zhàn)后隨著經濟騰飛，日本城市水系統快速發(fā)展，但總體上“輕節(jié)流、輕治污、輕生態(tài)”，導致水問題集中爆發(fā)。20世紀80年代開始日本轉變治水思路，以其特有的精細模式逐漸提質增效。2014年日本大力推廣健康水循環(huán)理念，將城市涉水工作以系統思維實現串聯銜接和全局統籌。經過百余年的發(fā)展建設，日本城市水系統通過發(fā)現問題、解決問題、提升優(yōu)化和系統反思不斷演進提升，形成了完善的法律支撐體系、協調高效的管理機制和先進的系統治水理念，值得我國在城市水系統規(guī)劃建設管理工作中學習借鑒。

 

0 引言

 

日本城市涉水工作起步較早，與水相關的法律最早可以追溯到明治維新時期。20世紀50-70年代，隨著日本工業(yè)化快速推進、經濟高速發(fā)展，日本經歷了水資源短缺、水環(huán)境污染和洪澇災害的陣痛。其后半個世紀，日本涉水工作在基礎設施、管理架構、法律法規(guī)以及技術標準等方面以其特有的精細模式逐漸演變提升，走過了“先開源、后節(jié)流，先污染、后治理，先破壞、后修復，先分散、后綜合”的治水歷程。如今日本城市涉水工作無論從設施水平、管理水平、技術水平，還是公眾滿意度方面均處于世界領先地位。

 

為全面深入了解日本城市水系統發(fā)展歷程，總結借鑒其先進經驗、分析汲取其教訓不足，本文以系統詳實的調查研究為基礎，總結梳理日本城市水系統發(fā)展歷程中4個關鍵階段的主要特征，為我國城市水系統建設工作做好頂層設計、科學統籌規(guī)劃、規(guī)避潛在風險，提供有益的參考借鑒。

 

1 日本城市水系統發(fā)展歷程

 

根據日本經濟社會發(fā)展階段、涉水問題特征、水系統規(guī)劃建設管理目標、舉措以及取得的進展，可以將日本城市水系統發(fā)展歷程大致劃分為4個主要階段（見表1），即萌芽起步階段（明治維新—第二次世界大戰(zhàn)）、快速發(fā)展階段（20世紀50-70年代）、提質增效階段（20世紀80年代-2014年）和系統化階段（2014年至今）。

 

 

 

　1.1 萌芽起步階段（明治維新—第二次世界大戰(zhàn)）

 

自明治維新開始到第二次世界大戰(zhàn)結束，是日本城市水系統建設，特別是供排水事業(yè)的萌芽起步階段。明治維新推動了日本的現代化和工業(yè)化，產業(yè)革命帶動人口向城市聚集，工業(yè)和城市需水量迅猛增加，進而催生了日本現代供排水事業(yè)。1871年，橫濱市受倫敦泰晤士河下水道成功敷設的影響，首次敷設了陶制下水道管件，并且在1872年創(chuàng)建了自來水公司，這是日本現代供排水事業(yè)最早的探索。其后函館、長崎、大阪相繼供應自來水，1884-1911年東京神田區(qū)相繼接通了城市自來水、敷設了城市下水道，1923年東京成立了日本最早的污水處理廠，日本近代城市供排水事業(yè)初具規(guī)模。

 

明治維新催生了日本現代法律體系。為了應對城市化進程帶來的城市水問題，日本相繼頒布了幾部與水相關的法律：1896年的《河川法》、1897年的《砂防法》和《森林法》、1900年的《下水道法》、1908年的《水害組合法》、1914年的《運河法》以及1922年的《公用水面填平法》等。幾部涉水法律有效指導了日本早期的城市涉水工作，并且為戰(zhàn)后日本城市水系統快速發(fā)展奠定了完善的法律基礎。

 

1.2 快速發(fā)展階段（20世紀50-70年代）

 

20世紀50年代至70年代末，是日本城市水系統的快速發(fā)展階段。第二次世界大戰(zhàn)之后，日本進入經濟高速發(fā)展時期，為了滿足快速工業(yè)化、城市化帶來的用水需求，日本修建了許多大型水利工程，同時大力開發(fā)地下水水源，建設了大量城市涉水基礎設施。然而，這一階段的涉水工作總體上輕節(jié)流、輕治污、輕生態(tài)，因此快速發(fā)展階段也是日本城市水問題集中暴發(fā)的時期。

 

水資源方面，日本在20世紀60-70年代出現了多次大范圍的城市水荒，許多城市發(fā)生長時間的限量用水。如福岡市1978年因嚴重缺水，被迫實行持續(xù)近10個月的限量供水。許多地區(qū)過量開采地下水，引發(fā)地面嚴重下沉、海水倒灌等一系列問題。水安全方面，從前用來排洪的河道、綠地被城市侵占，加以排水系統建設落后，每逢暴雨襲來，城市即發(fā)生嚴重內澇，城市道路變河道、地鐵站變蓄水池的現象非常普遍。水環(huán)境方面，20世紀60-70年代，是日本水環(huán)境污染最為嚴重的時期，隨著工業(yè)和生活排污的增加，日本各地的河流湖泊水質逐漸變差，1965年日本約有1/3的河流bod5值高于5 mg/l（相當于我國ⅳ類水體），日本第一大淡水湖琵琶湖出現了嚴重的淡水赤潮和藍藻水華。日本為水環(huán)境污染付出了沉重的代價，1956年出現的水俁病、1955年至1972年的骨痛病和1968年的米糠油事件均被列入20世紀十大環(huán)境公害事件。

 

面對涉水工作的快速發(fā)展和涉水問題的集中暴發(fā)，日本密集出臺了一系列法律法規(guī)和標準規(guī)范，對涉水工作的管理架構、職責分工、技術要求等做出了明確的規(guī)定：1957年頒布的《水道法》明確了城市干凈、充足、低價的供水要求；1958年頒布的《工業(yè)用水法》規(guī)定了特定地區(qū)工業(yè)用水的合理供應，《下水道法》確定了城市排水設施分類和建設管理標準；1961年頒布的《水資源開發(fā)促進法》確定了護水養(yǎng)水相輔相成的原則，構建了“多龍治水”格局；1964年頒布的《河川法》明確了河流管理的主體責任；1970年頒布的《水污染防治法》引入了總量控制概念，對污水排放制定管理規(guī)定、排放標準和處罰原則。通過法律賦權，日本涉水工作的管理架構基本形成：內閣總理大臣對日本各項重大涉水工作擁有絕對管轄權，其下由建設省牽頭，厚生勞動省、通商產業(yè)省、農林水產省和環(huán)境廳共同參與配合，支撐起日本龐大的水務管理體系。其中，建設?。?001年和運輸省、北海道開發(fā)廳、國土廳合并為國土交通?。┴撠熕Y源、水利工程、河流和排水的管理，厚生勞動省負責生活用水的管理，通商產業(yè)?。?001年更名為經濟產業(yè)省）負責工業(yè)用水和水力發(fā)電管理，農林水產省負責農業(yè)用水管理，環(huán)境廳（2000年升級為環(huán)境?。┴撠熕h(huán)境保護。

 

這一階段，水資源短缺、水環(huán)境污染、洪澇災害等水問題相繼爆發(fā)，為了應對集中爆發(fā)的城市水系統問題，日本城市涉水基礎設施的建設規(guī)模和運行管理水平快速提升。同時，日本的城市規(guī)劃建設者也開始意識到，城市水系統是水的自然循環(huán)和社會循環(huán)在城市空間的耦合，在城市化、工業(yè)化進程中缺乏對自然的尊重和敬畏將會造成嚴重后果、付出慘痛代價，日本城市治水思路逐步發(fā)生轉變。

 

1.3 提質增效階段（20世紀80年代-2014年）

 

20世紀80年代-2014年，是日本城市水系統工作完善優(yōu)化、提質增效的重要階段。20世紀70年代中后期日本經濟增速放緩，總人口和城市化率增速也逐漸趨于平穩(wěn)。經過之前30年的快速發(fā)展，日本城市涉水工作的總體框架格局基本形成，但仍然存在“總量不足、質量不高”的問題，主要表現在水資源短缺問題尚未完全解決、水環(huán)境污染治理尚未取得明顯成效、排水事業(yè)發(fā)展總體較為滯后、城市內澇問題依然突出等方面。汲取了快速發(fā)展階段的經驗教訓，日本在這一階段加大涉水工作投資，大力治理城市水問題，并從20世紀80年代起改變治水思路，由“開源為主”向“節(jié)流為主”轉變，由“先污染后治理”向“事前防治、源頭減污”轉變，取得了積極成效。

 

水資源方面，日本政府開始重視城市節(jié)水并大力推廣水循環(huán)利用措施。日本污水再生利用進入高速發(fā)展階段，并在當時的日本通產省下成立財團法人造水促進中心，負責污水再生利用技術開發(fā)和推廣。在日本政府的大力推動下，再生水被廣泛應用于回補河流、美化環(huán)境、工業(yè)用水、寫字樓或酒店沖廁用水、道路或公園綠地的澆潵用水等，獲得了顯著的經濟和社會效益。

 

水安全方面，日本城市密集開發(fā)建設侵占了大量具有蓄滯雨洪作用的藍綠空間，使得城市內澇問題日益突出，為此日本政府采取了一系列措施，加強城市水安全保障。日本“綜合治水對策特定河川計劃”推出“雨水儲留滲透計劃”，提出讓小區(qū)建設地下雨水調節(jié)池，在汛期來臨時發(fā)揮雨洪調節(jié)作用。研發(fā)“雨水滲透”技術，使得密封的蓄水池變成可滲透式，便于回補地下水；在城市排水道沿岸開辟調蓄空間和設施，有效削減洪峰；在城市低洼處建立排水站，使用大型水泵及時排水。1992年日本頒布“第二代城市下水總體規(guī)劃”，正式將雨水滲溝、滲塘、透水地面、雨洪調蓄池等作為城市總體規(guī)劃的組成部分。1992年至2007年，日本投資2 400億日元在東京北郊琦玉縣境內建設了名為“首都圈外郭放水路”的巨型分洪工程，成為了該階段日本應對城市水安全問題最具代表性的重大工程。

 

水環(huán)境方面，雖然1970年頒布的《水污染防治法》加強了對工業(yè)污水排放的管理，但與此同時日本生活污水的污染負荷占比逐年上升，并逐漸成為公共水體污染的主要污染源。1983年日本頒布了《凈化槽法》，成為農村分散式污水處理的主要法律依據。在《下水道法》和《凈化槽法》兩部法律的框架下，日本形成了以城市下水道、農業(yè)村落排水和凈化槽三種模式為主的全域污水治理格局。1980年日本污水管網覆蓋率僅為30%左右，到2016年已經達到78.3%，污水處理設施普及人口達1.15億人，占全國總人口的90.4%，部分大中城市的污水處理率已超過99%，實現了城鄉(xiāng)生活污水的有效治理。在處理工藝上，1982年日本滋賀縣湖南中部凈化中心首次采用污水深度處理工藝，其后推廣到日本多個污水處理廠，出水水質不斷提高。隨著日本對水污染重視程度的提高，1977年開始日本的河流水質逐年上升，2009年日本河流的水質達標率高達91%，95%的河流水水質已達到我國ⅰ類水體標準。在所有165個一級河流中，排名最末位的綾瀨河，年平均bod5值也僅為3.7 mg/l（達到我國ⅲ類水平）。在環(huán)境省的指導下，日本進行了大量河湖水系生態(tài)修復的嘗試，例如針對琵琶湖的治理，日本政府先后出臺了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》《琵琶湖防治水體富營養(yǎng)化法令》《琵琶湖綜合開發(fā)計劃》《琵琶湖綜合保護整備計劃》等，經過近40年的治理琵琶湖水環(huán)境質量顯著提升，恢復了供水、防洪、氣候調節(jié)和生物棲息等功能。

 

這一階段，日本在城市水問題顯著緩解的基礎上，強化和提高了單項涉水工作的質量和效能，城市水系統治理能力不斷提高。同時，涉水法律體系在快速發(fā)展階段構建的框架基礎上不斷修訂完善，有效指導了日本城市水系統工作的發(fā)展?？偟膩碚f，這一階段日本在城市水系統治理科學技術、工程應用、標準規(guī)范、政策機制等領域取得了重大進展，成為了全世界范圍內有效解決城市水問題、構建城市水系統的優(yōu)秀典范，其經驗和做法被包括我國在內的很多國家廣泛借鑒。

 

1.4 系統化階段（2014年至今）

 

2014年至今，日本城市水系統進入了體系優(yōu)化階段，這一階段最顯著的特點是健康水循環(huán)理念得到前所未有的重視，城市水系統工作從要素治理向系統綜合整治轉變。事實上，日本很早就開始重視水循環(huán)的重要作用，2000年制定的《全國綜合水資源計劃》（又稱“21世紀水計劃”）就提出了構筑可持續(xù)的用水體系，適應循環(huán)型社會發(fā)展的要求，但由于種種原因，這一理念在涉水工作發(fā)展進程中并未被完全落實。隨著日本經濟社會發(fā)展模式的轉變，人口老齡化和氣候變暖等多種因素的影響，加以城市水資源、水環(huán)境、水安全問題仍舊凸顯，日本的城市規(guī)劃建設者開始意識到城市水系統是城市復雜大系統的重要組成部分，涉及城市水資源開發(fā)利用、水環(huán)境治理保護、水安全保障提升等全要素全過程，局部的涉水工作難以解決整體問題，需要用系統的思維來認識和分析面臨的水問題，以城市為核心構建健康水循環(huán)才能實現城市水系統對經濟社會的永續(xù)支撐(見圖1)。

 

 

2014年日本頒布了《水循環(huán)基本法》，旨在綜合性一體化推進健康水循環(huán)理念，促進經濟社會健康發(fā)展，提高國民生活的穩(wěn)定性?！端h(huán)基本法》的主要理念包括四個方面：一是合理用水，確保全國國民在將來也能享受健全水循環(huán)帶來的惠澤；二是將對水循環(huán)的影響降到最低，以維持健全的水循環(huán)；三是對流域進行綜合性一體化的管理；四是加強國際協作?！端h(huán)基本法》規(guī)定政府有義務制定水循環(huán)基本規(guī)劃，內閣總理進行決議后進行公布，規(guī)劃每5年調整一次。目前已經發(fā)布的《全國水循環(huán)基本規(guī)劃》明確了9項健康水循環(huán)對策，包括流域一體化管理、儲存涵養(yǎng)水源、水的合理有效利用、鼓勵民間團體、健康水循環(huán)教育、調查研究、科學技術和人才培養(yǎng)等。同時，日本在內閣設置了水循環(huán)政策本部，綜合協調健康水循環(huán)相關工作的開展。

 

這一階段，以《水循環(huán)基本法》的頒布為契機，日本將城市涉水工作以健康水循環(huán)理念為指導實現統籌銜接、系統優(yōu)化、功能互補，體現了日本城市水系統工作從追求解決單項問題向探索全局最優(yōu)方案轉變，從分項工作提質增效向全面體系優(yōu)化轉變，代表著城市水系統建設進入了全新的歷史階段。2017-2018年，日本已經有35個城市或流域公布《水循環(huán)規(guī)劃》，通過全流域、全領域、全生命周期方式保持健康水循環(huán)的時代即將到來。

 

2 經驗與啟示
2.1 完善的法律支撐體系

 

日本的法律體系可以分為憲法、法律、政令、省令和通達5個層次。通過國會頒布法律、內閣頒布政令以及省頒布省令，對涉水工作進行全面的規(guī)定(見表2)。例如國會頒布《河川法》，內閣負責發(fā)布《河川法施行令》，主管河道的國土交通省負責發(fā)布《河川法施行規(guī)則》。整個法律體系層次清晰、責任明確、詳略互補，全方位指導涉水工作的開展。日本城市水系統相關法律較為豐富，核心的涉水法律有《河川法》《水資源開發(fā)促進法》《水道法》《下水道法》《水污染防治法》等10余部，覆蓋了河流水系、水資源、供水、用水、排水、水環(huán)境和健康水循環(huán)理念等水系統多角度、全要素的內容。日本涉水法律內容詳盡，明確涉水工作的責任主體、職能分工、協調機制，部分法律還對技術標準進行詳細規(guī)定，例如《水道法》將水質基準的內容納入法律框架體系，強化了標準執(zhí)行力度。日本涉水法律體系修訂更新周期短，如有必要最短1年時間即可開展法律修訂，例如《下水道法》在2005年、2011年和2015年分別針對城市內澇、事權改革、雨水公共下水道建設問題開展修訂，極大的保障了法律的適應性。

 

 

 

2.2 協調高效的管理機制

 

日本城市水系統行政管理架構可以分為中央政府和地方自治體兩級。中央行政管理機構由國土交通省、環(huán)境省、厚生勞動省、經濟產業(yè)省和農林水產省5個部門之間協調合作，共同處理水系統相關問題。雖然采取“多龍治水”的結構設置和職能安排，但是中央涉水管理部門責任、職權之間較為清晰，在出現工作銜接時有章可循、有法可依。日本國土交通省是對日本涉水工作進行管理的最高行政部門，在國土交通省中供職的大部分都是水務管理領域的專家，具有良好的專業(yè)水平和較強的溝通與協調能力。地方自治體的城市水系統分別由都道府縣、市町村下設的水道局、下水道局等公共事業(yè)部門來負責建設、管理和運維。日本十分重視專業(yè)技能和精細化管理，每個城市的水務管理部門都有較強的人才隊伍。例如2018年，僅東京都水道局、下水道局就分別有職員3863人和2519人，從業(yè)機構和從業(yè)人員都有資格認證，具有較強的專業(yè)素養(yǎng)。協調高效的合作機制和專業(yè)化的建設運行管理隊伍支撐起日本龐大的城市水系統管理體系。

 

2.3 先進的系統治水理念

 

日本城市水系統經過百余年的發(fā)展建設，走過了發(fā)現問題、解決問題、提升優(yōu)化和系統反思等多個歷史階段，其治水理念也隨之逐步轉變提升。如今日本在提高城市水系統基礎設施自身效能的基礎上，不斷強化城市水系統和自然生態(tài)的良性互動：在水資源供給方面節(jié)流與開源并重，將水源涵養(yǎng)等工作納入管理范圍；在水安全保障方面滲滯蓄排相結合，系統應對洪澇災害；在水環(huán)境保護方面，強調水岸同治、廠網一體、綜合施策。同時日本十分重視每個子系統的解決方案之間彼此關聯銜接、統籌協調：水資源供給和水安全保障在河湖水庫、雨水資源收集利用方面相互銜接；水資源供給和水環(huán)境保護之間在再生水利用方面相互銜接；水安全保障和水環(huán)境保護在合流制溢流排放口的設置等方面進行統籌銜接。隨著《水循環(huán)基本法》的頒布實施，“健康水循環(huán)”的理念不斷深入，日本城市水系統的治理思路在全過程全要素系統治理的基礎上，向人與自然和諧共生進一步升華。
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