前言
在傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)保項目實施模式中，項目的建設(shè)與運營往往是分離的，分別由不同的建設(shè)承包商和運營商負(fù)責(zé)，不僅不利于提高整體實施效率，也容易出現(xiàn)項目銜接等一系列問題。隨著近年來國家政策的引導(dǎo)以及市場的不斷探索，epc+o等建運一體化模式已逐漸成為越來越多生態(tài)環(huán)保項目的首選，本文以epc+o模式的基本概念為切入點，分析該模式有別于其它模式的基本特征，并結(jié)合水環(huán)境治理領(lǐng)域的epc+o具體實踐案例，簡要梳理此類項目在實務(wù)中應(yīng)當(dāng)注意的要點，以期為項目參與各方提供幫助。
一、epc+o模式的基本概念
epc+o(或o&m)，即設(shè)計、采購、施工及運營(或運營維護(hù))一體化的總承包模式，是在epc總承包模式基礎(chǔ)上向后端運營環(huán)節(jié)的延伸，即總承包商除承擔(dān)建設(shè)期內(nèi)傳統(tǒng)的設(shè)計、采購、施工任務(wù)外，還要承擔(dān)運營期內(nèi)的運營維護(hù)職責(zé)，通過該種整合方式提高項目的運營效率，降低全生命周期內(nèi)的成本。
epc+o并非一個法定的概念，在我國國家政策文件層面，最早提及類似概念的文件是2005年底國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號），文中要求“推行污染治理工程的設(shè)計、施工和運營一體化模式，鼓勵排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運營”；其后國務(wù)院又陸續(xù)出臺了《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》（國發(fā)〔2013〕30號）、《關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕26號）等文件，提出要在環(huán)保領(lǐng)域鼓勵發(fā)展包括系統(tǒng)設(shè)計、設(shè)備成套、工程施工、調(diào)試運行、維護(hù)管理的環(huán)保服務(wù)總承包。因此，在上述政策的引導(dǎo)下，設(shè)計、施工和運營一體化總承包模式最早開始在國內(nèi)的環(huán)保領(lǐng)域運用，適用范圍也最為廣泛。
二、epc+o模式與其它模式的比較
（一）epc+o模式與dbo模式
在國際工程中，相比于epc+o，在項目實踐中被使用更多的是dbo（設(shè)計、施工和運營，design-build-operate，“dbo”）的概念，在2008年發(fā)布的《fidic金皮書》中，將dbo表述為一種“有別于傳統(tǒng)的設(shè)計施工承包合同與運營合同相互獨立的方式，而是通過把設(shè)計、施工和長期運營整合到一個合同中授予一個承包商（通常為聯(lián)合體或聯(lián)營體），從而獲得更優(yōu)的創(chuàng)新、質(zhì)量與性能的組合”。因此，dbo模式的內(nèi)涵，與我們通常所稱的epc+o非常接近，但這兩種模式之間仍然存在一定區(qū)別，主要表現(xiàn)為：項目設(shè)備采購主體可能不同；承包商的設(shè)計職能范圍有所差異；項目運營收費權(quán)歸屬主體不同；業(yè)主和承包商之間的風(fēng)險分配存在差異等。
（二）epc+o模式與ppp模式
從國際視野來看，加拿大ppp（public-private-partnership，“ppp”）國家委員會根據(jù)私營部門在ppp項目中承擔(dān)風(fēng)險的大小將ppp模式劃分為12種具體運作方式，其中就包括dbo，即認(rèn)為dbo屬于ppp模式的一種。而關(guān)于epc+o模式能否納入ppp模式范圍的問題，國際范圍內(nèi)亦尚未有明確的觀點。
從我國關(guān)于ppp模式的現(xiàn)行規(guī)定來看，并未明確將epc+o模式列入ppp范圍，因此也導(dǎo)致國內(nèi)在epc+o模式的項目實踐上存在一些爭議。筆者認(rèn)為，盡管在epc+o模式與ppp模式下，均可能由承包商承擔(dān)項目的部分或全部設(shè)計、建造和運營職責(zé)，并通過該種一體化的整合實現(xiàn)降低全生命周期成本和提高效率的目的，但兩種模式在投融資模式、資產(chǎn)所有權(quán)及收費權(quán)歸屬、回報機(jī)制、風(fēng)險分配和采購程序方面仍然存在較大的差異。而從國內(nèi)推行ppp模式以避免新增政府債務(wù)和化解存量債務(wù)的初衷來看，epc+o模式是否適合納入我國ppp體系仍然有待商榷。
三、水環(huán)境治理epc+o項目案例分析
下表是我們通過公開渠道檢索到的部分典型水環(huán)境治理epc+o項目：
從上述典型案例來看，目前國內(nèi)水環(huán)境治理epc+o項目的主要特點如下：
（1）采購主體以政府職能部門和派出機(jī)構(gòu)（園區(qū)管委會）為主，也包括作為地方政府融資平臺的城投類公司。
（2）采購方式基本以公開招標(biāo)為主，唯一檢索到的以邀請招標(biāo)方式進(jìn)行采購的項目為“淮南市黑臭水體水質(zhì)提升工程設(shè)計-采購-施工-運維（epc+o）一體化項目”。
（3）大部分項目接受承包人以組建聯(lián)合體方式進(jìn)行投標(biāo)，并分別明確項目的勘察設(shè)計、施工運營招標(biāo)范圍；在聯(lián)合體構(gòu)成上，通常要求以施工方為聯(lián)合體牽頭人，勘察設(shè)計、施工單位及項目負(fù)責(zé)人具備一定的資質(zhì)；運營要求為中國境內(nèi)獨立企業(yè)法人，其營業(yè)范圍符合項目運營要求；但也有極個別項目要求聯(lián)合體必須以運營單位為牽頭單位。此外，還有少部分項目不接受聯(lián)合體投標(biāo)。
（4）項目資金來源以財政資金為主（包括上級專項補助資金等）、企業(yè)自籌為輔。
（5）不同項目的采購競價標(biāo)的設(shè)置差異較大，大部分項目要求承包商對勘察、設(shè)計、施工、運營各部分的承包費用或費率同時進(jìn)行報價；但存在有部分污水處理項目僅要求承包商對污水處理服務(wù)費進(jìn)行競價，而不再要求另行對工程相關(guān)的費用進(jìn)行報價。
（6）關(guān)于總承包合同中是否已包含運營條款的問題，從筆者可檢索到招標(biāo)文件的幾個項目來看，業(yè)主方通常要求承包人在設(shè)計施工承包合同之外，另行簽訂運營維護(hù)合同。
（7）從運營期限來看，不同項目之間跨度差異也比較大。筆者檢索到運營期最短的為1年，運營期最長的為30年。
從上述分析和對比可以看出，由于目前國家層面對于epc+o模式尚缺乏統(tǒng)一、明確的操作細(xì)則，因此也導(dǎo)致水環(huán)境治理的epc+o模式實踐中，不同項目在具體操作細(xì)節(jié)上仍存在一定的差異。
四、實務(wù)思考與建議
（一）防范借“epc+o”之名行政府違規(guī)舉債之實
就水環(huán)境治理項目的投融資，除ppp模式/特許經(jīng)營等較為成熟的模式外，近年來abo、f+epc、epc+o等新型投融資模式也紛紛出場亮相。盡管這些模式為水環(huán)境治理領(lǐng)域的項目投融資創(chuàng)新做出了嘗試，但從一部分項目實踐情況來看，交易架構(gòu)中存在由承包商通過墊資等方式承擔(dān)建設(shè)資金投融資義務(wù)的情況，其目的是通過名義上的包裝在一定程度上規(guī)避ppp的相關(guān)審批程序（特別是財政可承受能力論證），故可能存在被認(rèn)定為政府違規(guī)舉債的風(fēng)險，不論是政府還是承包商，都應(yīng)對該問題引起足夠重視。
（二）履約擔(dān)保的全周期覆蓋
傳統(tǒng)epc總承包模式下，承包商通常需要提交預(yù)付款擔(dān)保、建設(shè)期履約擔(dān)保和質(zhì)保金等各種形式的履約擔(dān)保。epc+o模式下，由于承包商的義務(wù)延伸至運營期，故除前述與建設(shè)有關(guān)的履約擔(dān)保外，項目業(yè)主通常還會要求承包商提交運營期的履約擔(dān)保，用于確保承包商按照承包或運營合同的約定履行在運營期內(nèi)的相關(guān)義務(wù)。在《fidic金皮書中》也有類似的規(guī)定，即業(yè)主在運營服務(wù)期內(nèi)可從向承包商應(yīng)付的款項中扣除5%的數(shù)額作為維修保留金或由承包商提供維修保留金保函。對于承包商在運營期內(nèi)需承擔(dān)的履約擔(dān)保責(zé)任，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)隨著運營期的進(jìn)行而逐步縮減。例如，金溪縣城西生態(tài)高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)工業(yè)污水處理廠建設(shè)項目設(shè)計施工運營總承包項目中，即約定運營期履約保證金在達(dá)標(biāo)排放后第二年退30%、達(dá)標(biāo)排放后第三年再退30%、達(dá)標(biāo)排放后第四年再退30%、達(dá)標(biāo)排放后第五年退10%，筆者認(rèn)為是比較合理的安排。
（三）運營付費納入預(yù)算安排
按照ppp相關(guān)規(guī)定，ppp項目中涉及政府付費或可行性缺口補助等財政性支出的，均需納入財政預(yù)算及中長期財政規(guī)劃。對于epc+o模式而言，對于設(shè)計施工部分的工程款，按照政府采購工程應(yīng)遵循“先有預(yù)算后采購”的原則，應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，這一點是毫無爭議的。而對于運營期可能涉及的政府性支出，如政府委托運營費等，是不是也應(yīng)當(dāng)逐年納入預(yù)算安排呢？筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，政府支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。如果采取epc+o模式的項目在運營期內(nèi)涉及財政性支出的，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入各年度的財政預(yù)算及中長期財政規(guī)劃，從而確保政府付費的合法合規(guī)性。
★結(jié)語★
epc+o是我國水環(huán)境治理領(lǐng)域項目模式創(chuàng)新的重要探索方向之一，在此過程中，不但需要依靠各方參與主體通過實踐不斷進(jìn)行分析總結(jié)和提煉經(jīng)驗，同時也亟待國家層面出臺相關(guān)的政策法規(guī)及對應(yīng)的操作細(xì)則加以指導(dǎo)和規(guī)范，以推動水環(huán)境治理項目的順利實施，從而盡快實現(xiàn)我國環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，全面改善環(huán)境質(zhì)量，最終促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
來源：中國水星網(wǎng)
【第七屆廣東泵閥展】
作為深耕行業(yè)多年的展會，由上海荷祥會展有限公司主辦的第六屆廣東國際泵管閥展覽會（簡稱“廣東泵閥展”）攜手展商與合作伙伴凝聚產(chǎn)業(yè)合力再創(chuàng)佳績，共助泵閥行業(yè)信心提振！2021現(xiàn)場聯(lián)同廣東水展整體規(guī)模近4.5萬平方米，聚集1000多家展商，迎來35000多名專業(yè)觀眾蒞臨參觀，現(xiàn)已成為華南地區(qū)超大規(guī)模的泵管閥盛會。第七屆廣東泵閥展在廣東省土木建筑學(xué)會給排水專業(yè)委員會、廣東化工交易中心、廣東省建筑設(shè)計研究院及廣州市設(shè)計院等專業(yè)組織機(jī)構(gòu)和行業(yè)伙伴的大力支持下，將于2022年3月31日-4月2日在廣州丨保利世貿(mào)博覽館再度來襲，除了延續(xù)其姊妹展上海泵閥展的資源外，還將打通污水處理、膜工業(yè)、給排水、成套供水等行業(yè)上下游，主辦方幫助展商深入大灣區(qū)，將產(chǎn)品完美呈現(xiàn)給華南地區(qū)的各大水司、水協(xié)、設(shè)計院、經(jīng)銷商等專業(yè)觀眾，搶占市場份額，開拓新市場，致力打造華南高品質(zhì)泵管閥展覽會。
