摘要：選取2014年后財(cái)政部4批ppp國家示范項(xiàng)目中被“清退出庫”或“調(diào)出示范”的187個(gè)項(xiàng)目作為研究對象，檢索與分析其失敗原因，得到133個(gè)項(xiàng)目的失敗原因，然后將失敗原因分為8個(gè)大類，深入分析示范項(xiàng)目的4個(gè)主要失敗原因：不具備ppp模式實(shí)施條件、項(xiàng)目落地困難、未按時(shí)完成采購、項(xiàng)目示范性不充足。基于上述內(nèi)容，從保障項(xiàng)目規(guī)范性、項(xiàng)目全生命周期示范性與項(xiàng)目可融資落地性三方面提出有關(guān)建議，以避免ppp項(xiàng)目的失敗。

 

1 引言

 

ppp作為一種政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式，近年來在我國得到了廣泛的推廣和應(yīng)用。但是由于ppp項(xiàng)目具有生命周期長、投資額巨大、參與方眾多、技術(shù)復(fù)雜等特點(diǎn)，對于地方政府和社會(huì)資本的建設(shè)與運(yùn)營能力以及風(fēng)險(xiǎn)管理能力都有著較高的要求，而地方政府和社會(huì)資本常常對于ppp模式的內(nèi)涵、運(yùn)作機(jī)理、風(fēng)險(xiǎn)管理等認(rèn)知不足或存在分歧，導(dǎo)致一些項(xiàng)目在實(shí)施過程遇到了諸多困難，甚至走向失敗。因此，對這些項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行分析，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，可為未來ppp項(xiàng)目的實(shí)施提供參考。

 

早期對于ppp項(xiàng)目失敗原因的研究主要集中于2014年以前的項(xiàng)目，且對于“失敗”的定義主要依據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果，例如“合作關(guān)系取消”、“項(xiàng)目中止”等標(biāo)志。自2015年我國財(cái)政部建立ppp綜合信息平臺(tái)后，國內(nèi)各級ppp項(xiàng)目統(tǒng)一納入信息平臺(tái)下的項(xiàng)目庫（含示范項(xiàng)目庫、管理庫）進(jìn)行管理，2017年下半年起，財(cái)政部開始對于庫中項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，將不合規(guī)、不到位的項(xiàng)目調(diào)出管理庫，包括把四批示范項(xiàng)目調(diào)至管理庫甚至調(diào)出項(xiàng)目庫?；诖?，國內(nèi)一些專家和學(xué)者對于清退出庫的“失敗ppp項(xiàng)目”進(jìn)行了研究，例如，周月萍和周蘭萍（2019）對ppp項(xiàng)目整體退庫情況進(jìn)行梳理，從完善合規(guī)問題、項(xiàng)目及時(shí)終止、模式適時(shí)調(diào)整三個(gè)方面為退庫的ppp項(xiàng)目提供了破解困境的路徑[1]。陳鵬等（2019）核查了發(fā)生變動(dòng)的173個(gè)ppp示范項(xiàng)目存在的問題，明確了ppp項(xiàng)目的規(guī)范管理要求，列表闡述了ppp項(xiàng)目操作流程與常見的違法違規(guī)現(xiàn)象[2]。

 

目前對于清退出庫ppp項(xiàng)目的研究主要集中于把握清退原則、分析未來動(dòng)向，從較為宏觀的層面分析清退項(xiàng)目的失敗原因，但未對針對所有被清退出庫的財(cái)政部國家示范項(xiàng)目進(jìn)行研究。基于此，本文完整地篩選出2014年以后四批國家示范項(xiàng)目的“調(diào)出”與“退庫”項(xiàng)目，對篩選出的項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行檢索與分類，并采用文獻(xiàn)調(diào)研和專家訪談對主要失敗原因進(jìn)行深入分析，從而對示范項(xiàng)目庫中的在庫項(xiàng)目與被調(diào)出或清退的失敗項(xiàng)目，以及對后續(xù)ppp項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施等提出針對性的建議。

 

2 我國2014-2020年失敗ppp項(xiàng)目篩選

 

2.1 篩選方法及數(shù)據(jù)來源

 

為了深入分析示范項(xiàng)目庫中部分項(xiàng)目被清理的原因，進(jìn)一步明確ppp示范項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)范，本文將“失敗項(xiàng)目”定義為“清退出庫”及“調(diào)出示范”兩種。本文所研究的失敗項(xiàng)目的范圍為自2014年112號文公布第一批示范項(xiàng)目名單起至2020年2月5日，財(cái)政部ppp綜合信息平臺(tái)下的示范項(xiàng)目庫中被“清退出庫”及“調(diào)出示范”的全部項(xiàng)目。

 

在篩選過程中，本文作者完整截取了財(cái)政部公布的四批國家示范項(xiàng)目名單中的1148個(gè)項(xiàng)目，與截至2020年2月5日財(cái)政部ppp示范項(xiàng)目庫中的961個(gè)項(xiàng)目一一比對，尋找出名單中的差異項(xiàng)并進(jìn)行記錄，最終篩選出被清退出庫及調(diào)出示范的共187個(gè)項(xiàng)目。

 

2.2 描述性統(tǒng)計(jì)

 

將示范項(xiàng)目庫中現(xiàn)存的961個(gè)ppp國家示范項(xiàng)目與篩選出的187個(gè)失敗項(xiàng)目按照一級行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，得到領(lǐng)域分布如表1所示。用各領(lǐng)域失敗項(xiàng)目數(shù)量比上失敗項(xiàng)目數(shù)量與現(xiàn)存項(xiàng)目數(shù)量之和，得到該領(lǐng)域示范項(xiàng)目的失敗率。

示范項(xiàng)目庫中現(xiàn)存的961個(gè)項(xiàng)目與篩選出的187個(gè)失敗項(xiàng)目的省份分布如表2所示。用各省份失敗項(xiàng)目數(shù)量比上失敗項(xiàng)目數(shù)量與現(xiàn)存項(xiàng)目數(shù)量之和，得到該省份示范項(xiàng)目的失敗率。

3 失敗原因檢索與分析

 

3.1 失敗原因檢索

 

對篩選出的187個(gè)失敗項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行查找檢索，檢索渠道主要包括財(cái)政部的政策文件、項(xiàng)目相關(guān)資料、ppp綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫、ppp綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目儲(chǔ)備清單、新聞與資訊，不同檢索渠道的使用情況如表3所示。

其中，對財(cái)政部政策文件的使用主要包括梳理《關(guān)于公布第二批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知》（財(cái)金[2015]109號）、《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金[2016]91號）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)ppp示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號）中關(guān)于示范項(xiàng)目清退與調(diào)出的相關(guān)內(nèi)容；項(xiàng)目相關(guān)資料主要為失敗項(xiàng)目本身在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行信息公開的文件，包括中標(biāo)通知書等；管理庫信息主要為ppp綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫中項(xiàng)目的具體信息與相關(guān)文件；儲(chǔ)備清單信息主要為ppp綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目儲(chǔ)備清單中項(xiàng)目的具體信息與相關(guān)文件；新聞、資訊主要為新聞媒體、專業(yè)論壇等在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的失敗項(xiàng)目相關(guān)信息。

 

通過各種渠道的細(xì)致檢索與比對，在187個(gè)失敗項(xiàng)目中，共計(jì)檢索出133個(gè)項(xiàng)目的失敗原因。

 

3.2 失敗原因統(tǒng)計(jì)

 

將133個(gè)項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行分類，可分為8個(gè)大類：（1）不再繼續(xù)采用ppp模式；（2）未按時(shí)完成采購；（3）項(xiàng)目推進(jìn)困難；（4）運(yùn)作不規(guī)范；（5）項(xiàng)目依然處于準(zhǔn)備階段，退入儲(chǔ)備清單；（6）項(xiàng)目投資金融發(fā)生較大浮動(dòng)；（7）項(xiàng)目相關(guān)方面變更；（8）其他原因。部分大類下設(shè)次級分類，按照不同分類將檢索出的失敗原因匯總統(tǒng)計(jì)如表4所示。

3.3 主要失敗原因分析

 

本文基于專家訪談與文獻(xiàn)調(diào)研，對部分在檢索過程中出現(xiàn)頻率較高的失敗原因進(jìn)行深入分析，探索可能存在的深層次原因。

 

3.3.1 不具備ppp模式實(shí)施條件

 

由于不具備ppp模式實(shí)施條件而被清退的項(xiàng)目包括tj-新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目、ks-現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目、nj-垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目、wn-主城區(qū)城市集中供熱項(xiàng)目，這4個(gè)項(xiàng)目均為財(cái)政部第一批國家示范項(xiàng)目，由于第一批國家示范項(xiàng)目時(shí)間較早，當(dāng)時(shí)我國ppp模式的政策與規(guī)范體系仍不夠完善，在示范項(xiàng)目的評審過程中對于是否具備ppp模式實(shí)施條件的把握不夠到位，故存在一部分示范項(xiàng)目不夠規(guī)范。

 

3.3.2 項(xiàng)目落地困難

 

由于項(xiàng)目落地困難而被清退的共有32個(gè)示范項(xiàng)目，在失敗原因的次級分類中占比最高，“落地難”作為我國ppp模式推廣過程中的一大難題，國內(nèi)學(xué)者對于導(dǎo)致ppp項(xiàng)目落地困難的深層次原因也進(jìn)行了一系列研究。

 

綜合文獻(xiàn)調(diào)研和專家訪談的結(jié)果，得到導(dǎo)致我國ppp項(xiàng)目落地困難的深層次原因如下：

 

（1）宏觀政策變化與完善。2014-2017年，國家大力推廣ppp在全國范圍內(nèi)的應(yīng)用，許多ppp項(xiàng)目“大干快上”，進(jìn)入ppp綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫。因?yàn)閜pp是新生事務(wù)，政府、社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)等各方對ppp及相關(guān)政策的理解與把握不到位，缺乏ppp人才，故對于這些早期入庫甚至評為示范的ppp項(xiàng)目，篩選與入庫審核等不夠嚴(yán)格[3]，導(dǎo)致部分不合適的項(xiàng)目入庫后難于落地。2017年下半年起，隨著《關(guān)于規(guī)范ppp綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)ppp示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號）的發(fā)布，財(cái)政部開展了對于項(xiàng)目庫與示范項(xiàng)目的核查與清理工作，加上政府隱性債務(wù)、資管新規(guī)等相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，宏觀層面發(fā)生了一些政策變化和完善[4]，使得一些早期入庫的ppp項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)與實(shí)施條件發(fā)生了一些變動(dòng)，部分項(xiàng)目因此落地受阻，被財(cái)政部清退出庫。

 

（2）ppp項(xiàng)目融資難，主要表現(xiàn)在資本金與債務(wù)資金兩個(gè)方面。①資本金籌措困難[5]。對于央企、國企而言，受到國資委降杠桿率特別是《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)ppp業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管[2017]192號）的要求，央企投資者對ppp項(xiàng)目有較高的出表需求，努力尋找外部資金、進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的融資安排，但《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2018]106號）等新規(guī)出臺(tái)后，銀行的理財(cái)資金等對此再鞭長難及，而由于ppp項(xiàng)目整體投資收益率不高，盈利能力難以覆蓋項(xiàng)目的長期風(fēng)險(xiǎn)[6]，市場資金對其投資信心不強(qiáng)、投資意愿較低，資本金難以籌措，出表更難。②債務(wù)資金獲取困難。對于央企而言，由于其體量大、實(shí)力雄厚、信用好，在落實(shí)資本金后，獲取債務(wù)資金并非難事。但對于民營企業(yè)而言，在承攬一些ppp項(xiàng)目后，自有資金不足，信用不足，將ppp項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押獲取銀行貸款難度較大，使得項(xiàng)目融資無法落地。

 

（3）地方政府主管和政策變動(dòng)。一方面，當(dāng)?shù)胤秸I(lǐng)導(dǎo)者換 屆后，常出現(xiàn)新官不認(rèn)舊賬的情形，終止上一任政府領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)立的“政績工程”，或是出于清理地方債等的財(cái)政壓力的考慮，將一些處于初期階段的項(xiàng)目提前終止，導(dǎo)致原有項(xiàng)目無法落地。另一方面，對于一部分早期“打包打捆”的ppp項(xiàng)目，隨著時(shí)間的推移，項(xiàng)目的實(shí)施遇到困難，推進(jìn)受阻，地方?jīng)Q定削減項(xiàng)目規(guī)模、拆分項(xiàng)目包捆，這也使得原有項(xiàng)目無法落地。

 

（4）項(xiàng)目各參與方認(rèn)知不一致。雖然部委層面發(fā)布了大量ppp相關(guān)政策文件，但ppp立法依然缺失，不同部委之間的政策之間也存在不匹配甚至沖突現(xiàn)象，地方政府有時(shí)無所適從、協(xié)調(diào)困難；項(xiàng)目的不同主體對于ppp的認(rèn)知和目的不同，社會(huì)資本方與政府之間的談判困難，導(dǎo)致部分ppp項(xiàng)目進(jìn)展緩慢甚至無法落地。

 

3.3.3 未按時(shí)完成采購

 

一部分新建項(xiàng)目由于未能按時(shí)完成采購，被財(cái)政部調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出庫。對于ppp項(xiàng)目的采購，首先需要滿足兩項(xiàng)限制條件，分別是完成項(xiàng)目實(shí)施方案的審批以及完成項(xiàng)目物有所值評價(jià)與財(cái)政承受能力論證。除了在采購方式選擇與采購流程中遇到的問題之外，ppp項(xiàng)目采購難還可能是由于項(xiàng)目本身的選擇與實(shí)施方案的策劃不夠到位。政府在項(xiàng)目前期策劃時(shí)對于項(xiàng)目的必要性論證不夠充分、可行性研究不夠到位、規(guī)劃不夠合理，都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目本身存在瑕疵，再加上地方營商環(huán)境不佳等因素的綜合作用，往往導(dǎo)致項(xiàng)目采購文件沒有社會(huì)資本方響應(yīng)，采購難以完成。

 

3.3.4 項(xiàng)目示范性不充足

 

在第8大類失敗原因中，有4個(gè)項(xiàng)目由于其他原因被調(diào)出示范庫而調(diào)入管理庫，這4個(gè)項(xiàng)目均已進(jìn)入執(zhí)行期，項(xiàng)目采購時(shí)間均未逾期，物有所值評價(jià)與財(cái)政承受能力論證都得到通過，項(xiàng)目正以相對規(guī)范的形式運(yùn)作，但也可能由于示范性不充足而被調(diào)出示范庫。

 

隨著國家層面ppp相關(guān)政策的不斷出臺(tái)，ppp項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量也不斷提高，對于一些早期進(jìn)入示范項(xiàng)目庫的項(xiàng)目而言，財(cái)政部需要對其是否典型、是否依然具有較強(qiáng)的示范性、項(xiàng)目本身是否存在亮點(diǎn)等進(jìn)行評估，如果一個(gè)項(xiàng)目不夠經(jīng)典、示范性不足，可能將被財(cái)政部調(diào)出示范名單。同時(shí)，對于采用ppp模式的項(xiàng)目整體比例不大的領(lǐng)域，例如醫(yī)療、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等，如果一個(gè)地區(qū)已經(jīng)存在了一個(gè)醫(yī)療領(lǐng)域或城鎮(zhèn)綜合開發(fā)領(lǐng)域的ppp示范項(xiàng)目，已經(jīng)能夠充分發(fā)揮示范作用，那么出于控制示范項(xiàng)目名額的考慮，該地區(qū)另一個(gè)相同領(lǐng)域的示范項(xiàng)目很可能被認(rèn)為不再必要，因而被調(diào)出示范項(xiàng)目名單。

 

4 結(jié)論與建議

 

本文通過對國家示范項(xiàng)目中被“清退出庫”或“調(diào)出示范”的187個(gè)項(xiàng)目的失敗原因進(jìn)行分析，得到了ppp項(xiàng)目的四個(gè)主要失敗原因并進(jìn)行了詳細(xì)分析，據(jù)此可為我國后續(xù)ppp項(xiàng)目的實(shí)施提出以下幾點(diǎn)建議。

 

（1）地方政府應(yīng)保障示范項(xiàng)目長期的規(guī)范性。地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照中央相關(guān)政策規(guī)范實(shí)施ppp項(xiàng)目，保證項(xiàng)目合規(guī)，避免將ppp模式作為地方政府的變相融資工具和過度依賴土地財(cái)政等做法，與中央政府實(shí)施ppp模式以減少地方債務(wù)、促進(jìn)改革、提高效率等目標(biāo)保持一致。同時(shí)，地方政府應(yīng)遵守合同，提升信用，保障示范項(xiàng)目長期的穩(wěn)定性與規(guī)范性，避免新官不認(rèn)舊賬等問題。此外，為了規(guī)范ppp項(xiàng)目實(shí)施過程中地方政府的行為，提高中央和地方不同政府部門之間的協(xié)調(diào)和治理能力，應(yīng)大力推進(jìn)ppp立法進(jìn)程。

 

（2）項(xiàng)目參與方應(yīng)保障示范項(xiàng)目在全生命周期的示范性。示范項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在各個(gè)階段中始終落實(shí)好合規(guī)性要求，避免出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象而被調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出庫。特別是在項(xiàng)目識(shí)別階段，政府應(yīng)當(dāng)做好項(xiàng)目前期策劃，明確項(xiàng)目定位，充分考慮項(xiàng)目是否具備ppp模式的實(shí)施條件，按照規(guī)范程序按時(shí)完成物有所值評價(jià)與財(cái)政承受能力論證。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)采用合理的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，編制規(guī)范科學(xué)的項(xiàng)目實(shí)施方案并審核到位，選擇恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目運(yùn)作方式。在項(xiàng)目采購階段，應(yīng)保證采購過程的競爭性與透明性，按時(shí)按要求完成采購。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司完成項(xiàng)目融資，禁止政府提供融資擔(dān)保，同時(shí)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)監(jiān)管與績效評價(jià)；在項(xiàng)目移交階段，應(yīng)按合同進(jìn)行移交，對移交的項(xiàng)目資產(chǎn)開展資產(chǎn)評估與性能測試。

 

（3）項(xiàng)目落地問題需及時(shí)有效解決。示范項(xiàng)目庫中尚未落地的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)加快落地進(jìn)程，把握宏觀層面政策的最新動(dòng)向，嚴(yán)格按照國家政策對項(xiàng)目開展實(shí)施，充分保障項(xiàng)目的合規(guī)性要求，規(guī)范完成項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營，為其它類似項(xiàng)目提供示范。針對融資難的問題，中央政府可出臺(tái)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)包括保險(xiǎn)等資金參與的政策，加強(qiáng)發(fā)揮中國ppp基金和省市政府基金為地方政府和項(xiàng)目增信的作用，社會(huì)資本也應(yīng)積極與各類金融機(jī)構(gòu)溝通，創(chuàng)新融資方式；對存量項(xiàng)目，則結(jié)合國家發(fā)改委和財(cái)政部2016-2017年有關(guān)ppp項(xiàng)目資產(chǎn)證券會(huì)（abs）特別是2020年中國證監(jiān)會(huì)與國家發(fā)改委有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（reits）試點(diǎn)政策，盤活存量資產(chǎn)，籌措資金。對于進(jìn)展不順利、沒有按時(shí)落地、不具備示范性的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)調(diào)出示范或清退出庫。

 

來源：北極星水處理網(wǎng)

 

【第七屆廣東泵閥展】

作為深耕行業(yè)多年的展會(huì)，由上海荷祥會(huì)展有限公司主辦的第六屆廣東國際泵管閥展覽會(huì)（簡稱“廣東泵閥展”）攜手展商與合作伙伴凝聚產(chǎn)業(yè)合力再創(chuàng)佳績，共助泵閥行業(yè)信心提振！2021現(xiàn)場聯(lián)同廣東水展整體規(guī)模近4.5萬平方米，聚集1000多家展商，迎來35000多名專業(yè)觀眾蒞臨參觀，現(xiàn)已成為華南地區(qū)超大規(guī)模的泵管閥盛會(huì)。第七屆廣東泵閥展在廣東省土木建筑學(xué)會(huì)給排水專業(yè)委員會(huì)、廣東化工交易中心、廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院及廣州市設(shè)計(jì)院等專業(yè)組織機(jī)構(gòu)和行業(yè)伙伴的大力支持下，將于2022年3月31日-4月2日在廣州丨保利世貿(mào)博覽館再度來襲，除了延續(xù)其姊妹展上海泵閥展的資源外，還將打通污水處理、膜工業(yè)、給排水、成套供水等行業(yè)上下游，主辦方幫助展商深入大灣區(qū)，將產(chǎn)品完美呈現(xiàn)給華南地區(qū)的各大水司、水協(xié)、設(shè)計(jì)院、經(jīng)銷商等專業(yè)觀眾，搶占市場份額，開拓新市場，致力打造華南高品質(zhì)泵管閥展覽會(huì)。